تجربه تلخ حقوق‌های نجومی در نیمه اول سال گذشته اثبات کرد که تکیه صرف به نهادهای نظارتی در زمینه حقوق و مزایای مدیران، اشتباه است و مردم خود باید میدان‌دار نظارت بر مدیران کشور در این زمینه باشند؛ امری که با تصویب ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه زمینه قانونی پیدا کرد، اما چرا ضرورت دارد سراغ نظارت عمومی و مردمی با اعلام عمومی حقوق و مزایای مدیران برویم و اتکای صرف به رویکرد نظارت متمرکز در این زمینه کارساز نیست؟
چرا نظارت عمومی و مردمی آری؟
در سال‌های اخیر و با پیشرفت فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطی رویکرد نوینی در مبارزه با فساد شکل گرفته است. این رویکرد جدید دو مشخصه عمده دارد که باعث تمایز جدی و توفیق حداکثری آن شده است. اولین مشخصه، تمرکز بر پیشگیری از فساد به جای مبارزه با فاسدان (پیشگیری به جای درمان) و دیگری استفاده از نظارت عمومی (بهره‌گیری از ظرفیت مردم در نظارت) به جای نظارت متمرکز است. در واقع، شفافیت، مفهومی است که برای پیشگیری از فساد مورد استفاده قرار می‌گیرد. به این معنا که در کشورهای مختلف و با استفاده از فناوری‌های حوزه IT، قوانین گوناگونی در زمینه اعلام عمومی و شفافیت به تصویب رسیده و دولتمردان را مکلف به اعلام عمومی موارد مختلفی می‌کند. این موارد از حوزه کاری گرفته تا حوزه شخصی مانند حقوق و مزایا، اموال و دارایی‌ها، سفرها، هدایا و … را دربر می‌گیرند. این وسعت از شفافیت عامل خودکنترلی مسئولان است که میل مدیران را به سمت فساد به‌شدت کاهش می‌دهد یا حداقل درصد بسیاری از مدیران را از فساد مصون نگاه می‌دارد، زیرا همواره در معرض دیده شدن هستند و عملا پستویی برای فساد باقی نمی‌ماند. البته که در این زمینه نقش تقوای فردی و کنترل درونی نیز بسیار اثرگذار است، اما موضوع این یادداشت صرفا نظارت بیرونی و انواع روش‌های آن است.
چرا نظارت متمرکز نه؟
از طرف دیگر، بسیاری از کشورها به تجربه دریافته‌اند که ایجاد و توسعه سازمان‌های نظارتی (رویکرد نظارت متمرکز) علاوه‌بر تحمیل هزینه‌های فراوان، کارایی مورد انتظار را ندارد و در نتیجه، با یک تغییر راهبردی از نظارت متمرکز به سمت نظارت عمومی تغییر موضع داده‌اند. به صورت کلی، اتکای صرف به نظارت متمرکز در موضوع نظارت بر دریافتی‌های مدیران از منابع عمومی کشور، رویکردی شکست‌خورده است، زیرا امکان فساد (تبانی) و اهمال‌کاری در نهادهای نظارتی وجود دارد. همچنین مواردی نظیر طولانی شدن فاصله وقوع تا کشف جرم و برخورد قضایی و مجازات متهم و بازگرداندن دریافتی‌های مازاد، نجومی‌بگیر بودن مدیران برخی از همین نهادهای نظارتی که اساسا با ماموریت برخورد با نجومی‌بگیران متعارض است، پیچیدگی روابط بین دستگاه‌های اجرایی و نهادهای نظارتی و ملاحظات خاص این نهادها (مثل وابستگی مالی برخی نهادهای نظارتی به دولت‌ها، بده و بستان‌های سیاسی پشت پرده) مانع از کارآمدی این نهادها در مبارزه با این فساد شده است. از طرف دیگر، قانونی بودن بسیاری از این دریافتی‌ها به‌رغم تبعیض‌آمیز بودن آنها نکته‌ای است که اساسا دست نهادهای نظارتی را برای برخورد و مقابله با این پدیده می‌بندد و آنها را خلع سلاح می‌کند. هرچند این پدیده زشت و ناپسند موجبات نارضایتی عمومی را فراهم آورده باشد.
اثبات ناکارآمدی نظارت متمرکز در ایران
نکته حائز اهمیت دیگر در موضوع حقوق‌های نجومی این است که برخی دستگاه‌های نظارتی پیش از افشای فیش‌های حقوقی نجومی مدیران در رسانه‌ها در اواسط بهار ۹۵، از این موضوع مطلع بوده و در مواردی صرفا به متخلفان تذکر داده بودند که این سطح از آگاهی و اقدامات نتوانست موجب جلوگیری از فساد یا اصلاح فاسدان شود. در نتیجه، تداوم استفاده از این سازوکار نظارتی، موجب تداوم بی‌اعتمادی مردم به نهادهای نظارتی می‌شود. بنابراین اتکای صرف به نظارت این نهادها، به معنای بی‌توجهی به اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی ازدست‌رفته در این ماجرا است. علاوه‌بر دلایل فوق، با توجه به توان محدود نهادهای نظارتی در مقابل روابط پیچیده متخلفان در بخش‌های دولتی و غیردولتی، روش‌های جدید و پیچیده در تخلفات مالی و نیز گستره بسیار وسیع کارکنان دولت و بخش‌های عمومی که در معرض تخلفات گوناگون مالی قرار دارند، اصولا نمی‌توان انتظار داشت که این نهادها در برخی مباحث مبارزه با فساد مانند بحث مدیریت تعارض منافع که با رصد سریع، دقیق و مستمر وضعیت حقوق، مزایا و اموال مدیران قابل‌ردیابی است، موفق عمل کنند، چه اینکه تجربه سال‌های گذشته در کشورمان و نیز سایر کشورهای دنیا همین امر را نمایان می‌کند. در چنین شرایطی، تعیین سازوکارهای دقیق‌تر و بعضا سختگیرانه‌تر برای حقوق و مزایای مدیران توسط دولت و مجلس نمی‌تواند راهکار مناسبی برای پدیده حقوق‌های نجومی مدیران باشد، زیرا همان‌طور که در بند ۱۵ گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره حقوق‌های نجومی که ۱۵ تیرماه سال گذشته در صحن علنی قرائت شد، آمده است: «مطالعات مرتبط در این حوزه نشان می‌دهد، بدون اعمال موازین شفافیت در مناسبات مالی این بخش، معمولا تمامی راهکارهای متعارف تقنینی معطوف به افزایش بهره‌وری و کاهش فساد، عقیم می‌ماند، چراکه در فضای غیرشفاف، ساختار اداری از میان انبوه قوانین و قواعد دست به گزینش زده و راهکار مناسب قانونی عملکرد غیربهره‌ور یا غیرمرتبط با اهداف مقررات‌گذار را پی می‌گیرد.» دقیقا به همین دلایل است که اقدامات صورت‌گرفته در زمینه سر و سامان دادن وضعیت حقوق و مزایای مدیران توسط دولت (مصوبه ۲۳ تیرماه ۹۵ شورای حقوق و دستمزد) با استقبال مردم مواجه نشد.
ضرورت نظارت عمومی و مردمی در ایران و دستاوردهای آن
با توجه به آنچه گفته شد، راه‌حل‌های مبتنی‌بر محدود کردن نظارت بر وضعیت حقوق و مزایای مدیران به نهادهای نظارتی (رویکرد نظارت متمرکز)، در کشورمان محکوم به شکست است و ناگزیر به استفاده از رویکرد نظارت عمومی و مردمی با هدف افزایش شفافیت در عملکرد مالی بخش عمومی هستیم. در واقع، بدون شفافیت و نظارت عمومی در این بخش هیچ راهکاری ضمانت اجرایی محکمی ندارد و موفقیت‌آمیز نخواهد بود. منظور از نظارت عمومی نیز مشارکت مردم در عرصه نظارت بر کارگزاران حکومتی و کمک آنها به دستگاه‌های نظارتی در پیشگیری و کشف سریع تخلفات است که امری بسیار پسندیده و مورد حمایت و تاکید امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری (دام ظله‌العالی) بوده و هست. یکی از لوازم اصلی تحقق این نوع از مشارکت مردمی، انتشار عمومی حقوق و مزایای مدیران است تا مردم بتوانند با استفاده از بستر شفافیت ایجادشده، نقش مشارکتی خود در نظارت را ایفا کنند؛ امری که خوشبختانه در ماده ۲۹ برنامه ششم توسعه ظهور و بروز یافت و دولت را مکلف کرد تا پایان امسال، سامانه ثبت حقوق و مزایای مدیران را ایجاد کند و اطلاعات آن را در دسترس «عموم مردم» قرار دهد. برخی دستاوردهای مهم اعلام عمومی حقوق و مزایای مدیران را می‌توان این‌گونه برشمرد:
کاهش فوق‌العاده هزینه‌های نظارتی، همزمان با افزایش کارایی آن: با استفاده از رویکرد نظارت عمومی می‌توان بسیاری از فرآیندهای نظارتی را به مردم سپرد. در چنین شرایطی کافی است اطلاعات به مردم داده شود و صحت‌سنجی و راستی‌آزمایی آن اطلاعات به عموم مردم سپرده شود.
افزایش امکان و سرعت کشف فساد و در نتیجه، بالابردن هزینه فساد: در رویکرد نظارت عمومی، به جای تعداد محدودی دستگاه نظارتی با توان محدود، ۸۰ میلیون نفر وظیفه نظارت را برعهده خواهند داشت، لذا تخلفات احتمالی با امکان و سرعت بیشتری کشف خواهند شد و این امر موجب بالا رفتن هزینه فساد می‌شود.
کاهش امکان تبانی یا اهمال‌کاری نهادهای نظارتی: با استفاده از رویکرد نظارت عمومی تعداد ناظران به قدری زیاد می‌شود که امکان تبانی و اهمال‌کاری نهادهای نظارتی از بین می‌رود.
ارائه حق مردم در زمینه نظارت بر «امور و اموال خود»: از آنجایی‌که کارگزاران نظام، خادمان و منصوبانی از سوی مردم هستند، دسترسی مردم به اطلاعات حقوق و مزایای مدیران با هدف نظارت آنها بر این بخش، یکی از حقوق مسلم مردم است.
ایجاد زمینه اجتماعی برای افزایش بهره‌وری مدیران: نظارت عمومی، موجب ایجاد و تقویت سازوکارهای اجتماعی در راستای الزام مدیران به پاسخگویی و در نتیجه، افزایش بهره‌وری آنها می‌شود. به عبارت دیگر، فشار اجتماعی می‌تواند منجر به تناسب بیشتر حقوق و مزایای پرداختی به مدیران با عملکرد آنها شود. طبیعتا با استفاده از این رویکرد نظارتی در کشورمان، اعتماد مردم به نظام افزایش می‌یابد و زمینه‌های مشارکت مردم در مسائل اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و… بیش از پیش فراهم می‌شود.
ضرورت اعلام عمومی حقوق و مزایای مدیران با توجه به سیره ائمه و قانون اساسی
البته ضرورت اعلام عمومی حقوق و مزایای مدیران و بلکه اعلام عمومی وضعیت اموال و دارایی‌های آنها در سیره ائمه اطهار(ع) هم مورد تاکید قرار گرفته است. به عنوان نمونه، امیرالمومنین(ع) در بدو ورود به عراق به مردم فرمودند: «به سرزمین شما آمدم با این جامه‌ها و بار و بنه‌ام همین است که می‌بینید، اکنون اگر از سرزمین شما با چیزی جز آنچه به آن آمده‌ام بیرون روم، از خیانتکاران خواهم بود.» همچنین امیرالمومنین(ع) پیوسته به مردم کوفه می‌فرمودند: «ای مردم کوفه، اگر من از شهر شما با چیزی بیشتر از مرکب و بار و بنه مختصر خود و خدمتکارم فلانی بروم، خائن خواهم بود.» این روایات به این معناست که اعلام عمومی اموال و دارایی‌های مدیران (مسئولان) به مردم و مطالبه از مردم برای نظارت بر این بخش که برخلاف حق افزایش نیابد (همان دعوت به نظارت عمومی)، از سنت‌های مهم دینی در زمینه ارتباط متقابل مردم و مسئولان است. از سوی دیگر، در بندهای مختلف قانون اساسی توصیه‌های فراوانی به نظارت عمومی شده است.
برای نمونه می‌توان به اصل ۸ قانون اساسی که تصریح دارد «در جمهوری اسلامی ایران دعوت به خیر، امر به معروف و نهی از منکر وظیفهای است همگانی و متقابل برعهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت…» اشاره کرد، اما متاسفانه با وجود این زیرساخت موجود در قانون اساسی تاکنون ابزاری برای نظارت عمومی بر دریافتی‌های مدیران، در اختیار مردم قرار داده نشده است. دسترسی عموم مردم به اطلاعات حقوق و مزایای مدیران می‌تواند به‌عنوان نخستین مورد در این زمینه به تحقق این اصل مهم قانون اساسی کمک کند. همچنین تحقق این امر، گام بزرگی در راستای اجرای بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی مبنی‌بر وظیفه دولت برای ایجاد بستر مناسب در جهت «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی» محسوب می‌شود. علاوه‌بر موارد فوق، نگاهی دقیق‌تر به تجربه افشای فیش‌های حقوقی نجومی در بهار و تابستان سال گذشته به خوبی نشان می‌دهد که استفاده از ظرفیت‌های مردمی در زمینه نظارت بر وضعیت حقوق و مزایای مدیران، تاثیرات مثبت بزرگی برای اصلاح وضعیت این بخش دارد؛ زیرا تنها بعد از اطلاع مردم از حقوق‌های نجومی از این وضعیت، فضای مناسب برای برخورد با این حقوق‌های «نامشروع» و «غیرمنصفانه» در کشور فراهم شد و تلاش‌های نهادهای نظارتی مانند دیوان محاسبات کل کشور تا حدودی موثر واقع شد و اقداماتی مانند برکناری متخلفان، بازپس‌گیری وجوه اضافه پرداختی از بیت‌المال و تصویب قوانینی برای اصلاح وضعیت حقوق و مزایای مدیران صورت گرفت.
با توجه به آنچه گفته شد، ضرورت دارد نمایندگان مجلس از ابزارهای مختلف برای پیگیری از دولت برای اجرای ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه استفاده کنند تا هرچه زودتر شاهد راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایای مدیران و اعلام عمومی اطلاعات مندرج در این سامانه باشیم. در غیر این‌صورت، کابوس حقوق‌های نجومی پایان نخواهد یافت.